辨析城市房屋拆迁纠纷
 

吴小彬
 



去年赴秦皇岛采访，遇到一位住在海港区一处老房子里的市民，谈起旧屋拆迁，这位市民有许多忧虑：拆迁补助怎样计算，如果发生纠纷应找哪些部门解决，能不能顺利回迁？我还有一初中同学，他住的宿舍楼位于省城平安南大街繁华地段，因此被一家房产开发公司相中，该公司要拆掉旧楼盖商品楼，公司贴出告示，限住户在规定日期之前搬走，可在拆迁补助、安置房事项以及回迁等环节没有与居民充分协商，引起居民极大不满，我的同学和其他住户联名将这家公司告上了法庭。

据建设部公布的数据，建设部去年1—8月份受理群众来信4820件次，其中涉及拆迁问题的占28%；接待上访1730批次，其中反映拆迁问题的占70%；在集体上访的123批次中，涉及拆迁问题的占87.3%。去年1—7月，全国因房屋拆除引发三级以上事故5起，造成26人死亡，16人受伤。特别是今年8月以来，发生在南京和北京的几起因拆迁纠纷导致的自焚事件，更是惊动了全国社会各界，人们对城市房屋拆迁过程中的违法行政、公权与私权的关系、拆迁补偿及拆迁户安置等问题表现出了空前的关注。

不少人都知道，城市房屋拆迁纠纷中，许多是因为补偿金额大大低于市场价格引起的。专家认为，拆迁评估是补偿安置金额多少的关键，最有能力和机会削减、克扣拆迁补偿金额的是房地产评估公司。房产评估中一个非常重要的环节是折现率计算，折现率没有固定的数字，它通常由市场利率、房地产行情等综合参数来确定。这个数字即使差错百分之零点几，最终的补偿金额都会相差很多。如果开发商能与拆迁户协商聘请评估公司，产生的评估结果得到双方认同，那么拆迁纠纷就可能大幅减少，但现实中的多数情况是，开发商早已请评估公司做好了评估报告，在公告后马上开始拆房，拆迁户根本无法介入评估过程。
法律界人士认为，城市房屋拆迁中的冲突有时表现为私权和公权的矛盾。房子的拥有者是私权的主人，但是拆迁许多时候是一种公权力，是政府行为。一些地方政府将原来有居民居住的土地出让给开发商，开发商在这块地上建造商品楼出售，其售价又远远超过原住户的经济承受能力。在“社会公共利益”的名义下，住户的私权被剥夺了，增加的却是开发商的利润。所以要明确什么是真正的“社会公共利益”，这是很大的问题，商业目的和社会公共利益必须截然分开。如果的确是为公共利益，私权应当选择服从公权，但原则是政府必须给予公民充分的补偿，不能用公权力来侵犯个人的财产权。如果不是社会公共利益需要，个人有权作出搬与不搬的决定，开发商和住户只能协商，讨价还价，开发商无权强制拆迁。

法理上是如此，可现实中许多强制拆迁行为依据的却是2001年6月13日颁布的国务院《城市房屋拆迁管理条例》，其第16条规定，拆迁人与被拆迁人达不成拆迁补偿安置协议的，由房屋拆迁管理部门裁决；其第17条规定，被拆迁人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，由房屋所在地的市、县政府责成有关部门强制拆迁。在对拆迁纠纷的反思中，法律界人士发现上述两条款一是以行政裁决的形式强制干预了民事主体之间合同订立，代替了民事法律关系中合同当事人对各自权利的意思表示；二是以行政法规涉及公民私有财产所有权的强制性处置，两者都与相关的国家基本法律构成冲突。

私有房屋属于公民个人财产，《民法通则》第75条规定：“公民的合法财产受法律保护，禁止任何组织或者个人侵占、哄抢、破坏或非法查封、扣押、冻结、没收。”《民法通则》第4条规定：“民事活动应当遵循自愿、公平、等价有偿、诚实信用的原则。”《合同法》第4条规定：“当事人依法享有自愿订立合同的权利，任何单位和个人不得非法干预。”从这些法律规定可以看出，私有住房受国家法律保护，在城市建设中，如果确实需要动迁公民私有住房，有关部门和开发商只能与公民在自愿、公平的原则下进行协商谈判，任何单位和个人都绝无权力强制拆迁。可上引《城市房屋拆迁管理条例》第17条却赋予行政机关在被拆迁人未和拆迁人达成协议时强制拆迁的权力，该《条例》第16条和第17条明显与《民法通则》及《合同法》的有关条款相抵触。

进一步追溯还可以看到，强制拆迁行为不仅违反了《民法通则》和《合同法》，而且违背《宪法》。《中华人民共和国宪法》第13条规定：“国家保护公民的合法收入、储蓄、房屋和其他合法财产的所有权”；第39条规定：“公民的住宅不受侵犯，禁止非法搜查或者非法侵入公民的住宅”；第5条规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”

《立法法》第78条规定：“宪法具有最高的法律效力，一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触”；第79条规定：“法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章”。依据这些规定，已有不少报纸和其他媒体呼吁重视城市房屋拆迁中的违法行政问题，一些文章建议全国人大常委会尽快对有关拆迁的行政法规进行一次全面的审查，按照宪法和基本法律的要求，应该修改的修改，应该废止的废止，并制定出合乎民意和法律的新规定。

城市房屋拆迁纠纷引起的讨论和思索，让人们想起了半年前的孙志刚事件。湖北一农民家庭省吃俭用培养出的大学毕业生孙志刚，去年到广州打工，由于没有办理暂住证，今年3月被收容，几天后，竟被活活打死在收容遣送站。此事经媒体暴光后，在全国范围内引发了一场大讨论，许志永、滕彪、俞江三位法学博士向全国人大常委会递交了建议书，建议对1982年国务院颁布的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》进行违宪审查，他们认为这部行政法规限制人身自由的内容与宪法赋予公民人身自由的条款和其他相关法律相抵触，这份建议书得到了包括知名法律学者和众多媒体在内的广泛支持，今年8月，《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》被废止，替代它的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》开始施行。这件事被认为是我国法制建设的一大进步，是我们国家在社会平等、尊重公民权利与人格方面采取的实质性步骤。反观城市房屋强制拆迁行为，由于强行干预了公民的个人财产权，同样触犯了宪法和有关法律，而作为这些行为依据的行政法规《城市房屋拆迁管理条例》，与《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》一样存在着违宪问题，理当受到同样的法律审查。

中国社会的进步，正是要从一些基本的、细微的事情做起。我们的城市不能成为那种“霓虹闪烁、华楼高耸、高度发达的现代化城市，另一面却是一座野蛮的城市”。在“依法治国”被确定为国家基本方略的今天，但愿有越来越多的人认识到，城市房屋拆迁纠纷表现出的问题不是小事，而是事关每位公民的权利、尊严和人格。城市建设如果确需动迁私人住房，有关部门和开发商必须与公民协商并给予充分的补偿，这是公民个人权利应该受到的保护与尊重，这是一个文明、平等、尊重公民人格的社会的起码标准，同时这也是各级政府转变行政观念、真正落实为人民服务宗旨的体现。
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